厉以宁：农垦改革核心在于双层体制建设 |《财经》专稿

□ 本刊记者 李恩树/文

农垦改革终于迎来最大契机。

10月13日，中央全面深化改革领导小组召开第十七次会议，审议通过《关于进一步推进农垦改革发展的意见》（下称《意见》）。12月1日晚，《意见》正式发布，这意味着新一轮的农垦改革正式启动。

实际上，相关部门为此次改革已做足准备。

2015年1月30日，农业部农垦局与北京大学管理科学研究中心联合启动了“新形势下农垦改革发展重大战略问题研究”课题，由北京大学教授厉以宁担任顾问，聚焦农垦集团化改革、混合所有制改革和新型城镇化建设等重点难点问题进行研究。

颇具中国特色的农垦制度，在新中国建设初期曾发挥重要作用，但旧有体制沿用至今业已病疾缠身。为了祛除顽疾，《意见》开出药方，将改革方向明确为坚持社企分开，主导方向则是集团化。

“改革的方向是对的。”厉以宁接受《财经》记者专访时肯定了这一改革思路。他考察黑龙江、河南等多个重要垦区发现，垦区改革的核心问题在于理顺垦区体制，建立起两个层次的垦区国有资本管理体制。

“一个层次是建立国有资产投资公司管资本，另一层次是将农场企业改为混合所有制企业后管经营。”厉以宁说：“这是改革的核心。如果按照这个思路稳步推进，旧有体制带来的问题会慢慢迎刃而解，而改革后的农垦企业也将会在农业现代化建设、城镇化建设等方面发挥出巨大潜力。”

▌社企必须分离

《财经》：在新中国成立后的经济发展初期，农垦制度曾发挥了举足轻重的作用，在您看来，这些作用和影响都包括哪些方面？

厉以宁：农垦制度在建国后起到了非常重要的作用。归结起来，有四个方面，其中最重要的是，保障我们国家商品粮的供应，特别是“北大荒”，完全是由荒地开垦起来，这些粮食帮助国家度过了困难时期；第二，保障了国家稀缺产品的生产，比如海南的橡胶、新疆的薰衣草等，很早就已经开始规模化生产；第三，帮助把地方经济建设起来，包括公路、铁路、水电站等基础设施；第四，农垦地区多在边疆，这也起到很好的戍边作用，除去黑龙江、广东等大型垦区外，云南、海南等地垦区的戍边作用明显。在农垦的发展中，曾经还有一个积极作用，后来慢慢没有了，就是当时的毕业生找不到工作，就去垦区工作，在某种程度上解决了就业问题，后来随着政策的变化，就没有这个作用了。

《财经》：农垦制度发展至今，表现为几种不同的体制，这常常会对不熟悉垦区体制的人造成困惑。

厉以宁：中国目前农垦体制大体上分为三大类。一是新疆生产建设兵团，实行党政军企合一的体制，由中央直接管理；二是中央直属垦区，包括黑龙江垦区和广东垦区，实行“部省双重领导、以省为主”的管理体制，即只有财政预算、部分基建投资和国资监督等由中央部门负责，干部管理、党的关系和其他各项工作均由地方党委、政府负责；三是地方管理垦区，又分为农场由省直属和市县管理两种体制。现阶段的改革主要在中央直属垦区内推进，垦区管理体制由原来的以行政管理为主大多数转为企业集团体制，并成为农垦的主体和骨干。

《财经》：随着经济的发展，农垦系统这一独立体系越来越不适应社会经济形势的发展，比如经营机制不够灵活、社会负担重、权力难受制约，甚至贫富两极分化严重等等，核心问题是什么？

厉以宁：农垦需要改革的原因，主要是因为体制不顺。垦区刚建立时，农垦企业就承担了若干社会职能，主要包括公、检、法、文化、教育、卫生、交通、电讯、济贫、救助等工作。这是农垦企业发展初期的必然情况，因为当时的地方政府也在初建之中，理应由地方政府承担的上述这些社会职能，转给农垦企业来承担是不得已而为之的事情。

但到了后来，地方政府体系建立起来了，农垦企业所承担的社会职能就需要“剥离”，即把这些社会职能移交给地方政府，使它们尽到政府的责任，而农垦企业只管使用农垦区内的国有资源，为国有资源的使用效率不断提高而为国家做出贡献。但在现实中，却并不容易。

《财经》：农垦企业转交社会职能给地方政府，本应顺理成章，但为何迟迟难以“剥离”？

厉以宁：从地方政府的角度来说，主要困难是经费不足，人才也不足。照理说，社会职能剥离后，地方政府的经费应由中央财政支付，农垦企业认为自己已经把利润按规定上缴给财政了，所以财政负担社会职能转交后的经费来源是无须讨论的问题。然而在地方政府看来，中央财政拨付给地方政府承担社会职能的经费是不足的，在地方人口不断增加的过程中，难以应付这么大的开支。加之地方政府的人才不足，要地方政府承担的费用中包括文化、教育、卫生、交通、电讯等支出，不仅经费不够，而且地方政府短期内怎样筹组这些部门，如何聘请到这么多人才呢？

再从人员自身的角度来看，某些部门过去在归农垦企业管理时，人员从农垦企业取得工资和福利。如果是效益较好的农垦企业，给予下属工作人员的工资较高，福利较多。一旦把社会职能划归地方政府后，能保持剥离前的工资和福利标准吗？这就很难说了。于是在农垦企业向地方政府转交社会职能时，在某些要从农垦编制转到地方政府编制的人员中，会遇到上述问题。这些人员认为，宁肯在农垦区工作，也不愿转到地方政府工作。

未来的改革方向是正确的。农垦企业把不该承担的社会职能剥离出去，是改革农垦企业必须进行的措施。农垦企业作为一个企业，不能不对承担社会职能这一政企不分的现象做一个了结，问题拖得越长，困难会继续增加，改革的成本也越大。但步子要稳一些，逐步移交是可行的。关键是先易后难，而且要多做协调工作，以求社会的安定。

▌健全法人治理结构

《财经》：政企分开是改革中最难的部分吗？

厉以宁：不是。要推进农垦体制改革，并非易事。即使在中央直属垦区，深化改革也是困难重重的。此次改革的核心是要建立起两个层次的垦区国有资本管理体制。这是改革的核心及方向，也是最难之处。

困难主要体现于，国有农垦资产和资源的产权管理体制不清楚，股份制实现过程中未能使产权清晰界定。在中央直属垦区，“母公司—子公司”体制仍然不明确。比如，黑龙江北大荒农垦集团总公司成立后，法人治理结构根本没有建立，更谈不到发挥作用，从而起不到使农垦企业真正成为现代企业生产、经营、发展、管理的样板。

改革的第一层次，是及早建立国有资产投资公司（或称国有资产投资基金公司、国有资本运营公司），使国有资本产权明确、清晰，国有资本投资公司就是所有人，或称所有权的代表，它只管国有资产的保值增值、增持减持，只管国有资本的配置，注重国有资本配置效率的提高，也只管投资的盈亏状况，而不管具体的农垦业务和经营活动。

第二层次，就是农垦企业经营管理体制改革，即建立新的农垦企业集团公司。在国有资本清晰界定并由国有资产投资公司作为所有人（所有权代表者）的前提下，农垦企业集团公司对国有资本投资公司负责，因为资本来自国有资本投资公司和其他投资者。农垦企业集团公司应当建立完善的法人治理结构，并使之正常发挥作用。经过上述改革，农垦企业集团公司就是自主经营的市场主体，不再等同改革前的集团公司。它同政府之间的关系，同其他自主经营的市场主体一样，依法守法，按规定纳税缴费，向社会提供产品和服务，并承担为社会公益事业出力，为社会培养人才等任务。

这表明，最有效的深化农垦体制改革，一是要让国有资本投资公司切实地担负起运用好和管理好国有资本的任务；二是让农垦企业集团公司成为名副其实的、自主经营的市场主体，参与市场竞争，在竞争中提高自己的市场份额，并树立自己的品牌。

改制后的农垦集团公司依照现代企业制度建立“母公司—子公司”体制，取消以往的上级公司对下级公司的行政管理体制。建议今后建立现代企业体制，即“集团母公司—专业子公司—生产基地”的纵向公司体制。子公司也应有自己的法人治理结构，并正常运作。

《财经》：按照这种改革思路，能否从根源上解决农垦企业普遍效率不高的问题？能否将上下级公司的关系去行政化？

厉以宁：国有农垦集团总公司实行的是可以充分提高效率的公司形式，关键在于法人治理结构健全，并能真正发挥作用。为了政企分开，改制后的垦区集团总公司将是有国家持股、民间资本持股、职工持股、高管奖励持股等多种形式参股的混合所有制企业，公司对投资者负责，自主经营，自负盈亏。总公司与子公司之间的关系，不是行政隶属关系，而是控股或参股关系，并且控股还分为绝对控股和相对控股，一切按具体情况而定。这样，“总公司—子公司”之间的关系就明确了，即不是行政管理关系，而是资本经营关系。

《财经》：曾有人提出将农场全部变为承包制的改革建议，这是否适合农垦如今的体制和发展形势？

厉以宁：农场承包制已是过时的、落后的管理模式。20世纪80年代内工业、商业、服务业中也曾出现过承包制。结果如何？出现了“以包代管”现象。甚至出现拼设备、啃老本，使机器设备耗尽等短期行为。因此，在农垦体制深化改革的今天，是不宜再回头走承包制之路的。

还应当指出，农垦中出现的“大农场套小农场（家庭农场）”的做法，是根据农垦区实际情况而采取的：垦区面积大、职工人数有限和资本不足，而附近的农民（有些来自外省市县）闲着没工作可做，于是他们得到农场的许可，开始经营小块土地，这就是“大农场套小农场”，后来才称家庭农场，所以这同那种建议整个农场改为承包制，承包给某个企事业单位或某个人经营，在性质上是不同的，也不能把二者混为一谈。

▌妥善处理垦区和人员的关系

《财经》：垦区和农民、职工的关系是近年来矛盾集中爆发的焦点，应该如何处理他们的关系？

厉以宁：我曾经去过一些农场，发现有的农场周围的农民经常把农场中的路挖断，农民和农场的关系紧张，原因是过去当地发生洪灾，农田被淹，农民搬迁，被淹的农田变成了荒地，于是农场进行开荒，但之后农民又陆续搬回，在土地的权属上和农场发生了争议，以致造成关系紧张的局面。还有一种情况是，农民占了国有农场的地，造成国有资产流失。这两种情况，大多数都是历史遗留问题，需要慢慢地妥善解决。

还有垦区和农垦职工的关系。农垦区的社会保障问题一直没有妥善解决，尽管20世纪50年代初，刚建立农场时，对农垦职工工伤抚恤和医疗保险都有所规定，但并未规范化、制度化。当时职工收入少，家属中有些人也是农垦职工，所以统统纳入农场的社会保障范围，是可行的。

到2003年，农垦职工和家属已越来越多，他们的工资等收入也比建场初期增长了，农垦当局于是对职工的社会保障作了规定，即先落实农垦职工的户籍，再落实职工基本养老保险的社会统筹，最后落实医疗、生育、失业、工商的保险，以及最低生活保障等问题。但这些还只是初步覆盖，而且社会保障水平有待进一步提高。

《财经》：在处理这些焦点矛盾时，如何妥善解决垦区和人员的关系，使得改革可以稳步推进？

厉以宁：要慎重处理历史遗留下来的问题，如农垦系统中因各种原因未加入社会保险的人员，应尽早让他们参加到居民的社会保险统筹之中，并逐步提高社会保障水平。最困难的家庭、属于社会救助范围的家庭，应纳入属地管理范围，由地方救助，农场协助。

今后，在农垦区范围内，应扩大社会保障范围，让非农场职工系列的农民身份的工作人员也纳入社会保险统筹保障，同时还应当把农垦系统中至今没有参加保障的职工纳入社会保险的统筹之中，并逐步提高整个农垦系统内人员的社会保障水平。

当然，由于农垦区的情况复杂，在这里工作的，有正式职工，也有临时工、农民工，以及居住在垦区内的农民，还有他们的家属，因此，如何完善垦区内的社会保障并使之制度化，还需要专门研究，不宜一刀切，也不能听之任之，不管不问。这是有利于边疆社会稳定的一个重要问题。

《财经》：随着中国城镇化的逐步推进，如何把农场建设与垦区的小城镇建设统一考虑？

厉以宁：以黑龙江为例。黑龙江垦区面积大，人口相对稀少，这里过去长时期内是湿地、荒滩，没有小城镇。现在黑龙江垦区的一些小城镇主要是在农垦过程中陆续建设起来的，它们是在退伍军人家属的居住区，以及后来垦区招收的职工及其家属的居住区的基础上逐步形成。此外，在自然灾害严重的年份，还有一些逃荒到这里的内地农民，当时称作“盲流”，也在这里定居下来，这样，小城镇才稀稀拉拉地出现。有些当地的农民，在本村划归农垦体制管理以后，也有迁移到小城镇居住的，小城镇上的住户才多了起来。因此，垦区小城镇的形成有自己的特点，它们往往是自发形成的。

2006年8月，我曾带领北京大学光华管理学院一些年轻教师和博士生，从牡丹江到兴凯湖边，一直沿乌苏里江中国一边的边境到宝泉岭，再经鹤岗、依兰到哈尔滨，看到一路上村落稀少，小城镇没有几个，可见小城镇建设根本没有被提到议事日程上来。

因此，我在哈尔滨曾向当时的黑龙江省政府和农垦集团公司都提到，推进小城镇建设同加快垦区建设是密切联系在一起的。未来应当有更多的小城镇在垦区内成长起来。城镇化有三个好处，第一，促进垦区的进一步发展；第二，增加就业机会，也促进基础设施的建设；第三，城镇化后，对于戍边是有用处的，越到边疆地区城镇越少越稀，通过城镇化的建设，让更多的人聚集在城镇中，既包括农场职工，也包括一般的农民，到城镇来安家落户，聚拢人气。一些农场职工退休后，愿意住在城镇里，孩子上学、家人看病方便，他们也为城镇化作出了贡献。总之，小城镇的发展和垦区的发展实际上是相互促进、相互带动的。因此，在垦区体制改革后，要制定适合垦区情况的小城镇建设和发展规划。

▌农垦企业潜力巨大

《财经》：从国外发达国家经验来看，建立大型的集团化农业企业，是发展现代农业的成功路径，改革之后的农垦企业是否具有如此潜力？

厉以宁：中国农垦经过改革后，将会有巨大潜力发挥出来，包括农产品的质量、数量等；农产品加工是一个很有发展前途的行业，不一定要运到很远的外地去加工，这是农场今后应该做的。只要朝这个市场化、企业化的方向走下去，垦区必将日益成长为有充分活力的经济实体。

我针对垦区集团公司下一阶段的发展，提几个建议：

第一，资本供应不足是历来存在的问题，但农垦集团公司改制后，资本不足问题更显得重要。农垦集团公司体系内，无论是母公司还是子公司，都要懂得如何引进资本。而且通过资本的引进，母公司和子公司都将转化为混合所有制企业；

第二，要及早推进职工持股制和高管激励持股制，这是既充实公司资本，又调动职工和高管人员积极性的有效措施。只要规范化，就不会出大问题；

第三，公司经过改制后，从技术创新到市场开拓，从管理规范化到营销方式的变化，都大有文章可做。如果人才不足，同样会限制企业的发展；

第四，“走出去”是一种战略安排，应当在国家利益方面多作考虑。把国外的土地资源和市场利用好，农垦集团公司和它的子公司在这个领域内有许多机遇，不可错过。政府对此应有统一的安排，并在融资、外汇、关税等方面对农垦集团公司有所关照和扶植。

《财经》：看来，垦区的潜能巨大。改革之后的农垦企业还有哪些想象空间？

厉以宁：我前面讲到的两个层次的改革（即国有产权体制改革和农垦企业集团经营管理体制改革），将决定垦区体制改革和发展的总体思路。农垦企业与地方政府的职能清清楚楚，各不相扰。地方政府如果愿意投资新组建的农垦集团公司（无论是母公司还是子公司，或专业性的、为农垦产业提供产品和服务的公司），都可以按现代企业制度的方式实现。

新组建的农垦集团公司将是一个覆盖第一产业、第二产业、第三产业的大型现代化企业。一、二、三产业都有广阔的发展前途。关键是要广招民间资本，参与发展。

在新组建的农垦集团公司和地方政府的合作下，垦区的小城镇将得到迅速发展。小城镇多了，这里就能吸引外来移民，把资本带过来，把人才吸引到垦区来，这里将会成为新的经济增长点。有了创业创新的城镇居民，人气足了，就会吸引更多的外来移民。

农垦集团公司在把社会职能移交给地方政府后，仍应当关心社会职能的完善和水平的提高。这是因为，文化、教育、卫生、交通、电讯等工作都直接影响到垦区内的居民的生产生活，有利于居民生活质量的提升。还应当指出，义务教育和普通高中，还有高等院校，由地方政府承担，这是符合实际的。但今后，农垦集团公司仍可以在职业技术教育方面发挥自己的专长，如在母公司或子公司之下，甚至在生产基地，提供办培训班、高级培训班之类的人才培养机会。这不仅有助于为本公司培养专业人才和技工，还可以有助于缓解地方的就业压力。

还可以设想，农垦集团公司的“走出去”在经营管理体制改革之后是大有可为的。农垦集团公司的子公司，如果已改组为有民营资本参股的混合所有制企业，那么“走出去”战略的实现就会消除某些障碍，取得成绩。

不妨再对垦区的生态建设和环境治理作一些探讨。在农垦体制改革后，垦区集团公司可以通过社会经济发展规划的制定，把生态建设和环境治理放在更重要的位置，因为这既是长期经济和社会发展的需要，又是垦区居民和农垦集团职工及其家属提高生态质量、生活质量的需要。

（本文将刊发于2015年12月14日出版的《财经》杂志）